Hvor må et nyt jordbrug begynde?

Hvis man overtager en eksisterende gård, følger en stor del af landbrugets fysiske struktur med. Der er typisk allerede en bolig. Der er en adgangsvej. Der kan være driftsbygninger, el, vand og spildevand. Og planloven er grundlæggende indrettet til at håndtere, at landbruget ligger i det åbne land. Byggeri, der er erhvervsmæssigt nødvendigt for en landbrugsejendom eller landbrugsbedrift, har derfor en særlig position i landzoneadministrationen. Retsinformation

Situationen er en anden for den jordbruger, der ikke overtager en gård, men begynder med et stykke jord. Det kan være en markedshave, et skovlandbrug, en frugt- og nøddeproduktion, et lille blandet jordbrug eller en anden intensiv produktion, hvor få hektar kan rumme meget arbejde og en reel erhvervsmæssig produktion.

Her kan jordbrugeren stå med et paradoks:

Man har jorden til landbruget – men ikke nødvendigvis mulighed for at etablere den bolig og de bygninger, der skal til for at drive det.

Som byplanlægger ved jeg at det ikke er en tilfældig fejl i planloven. Det skyldes et vigtigt princip i dansk fysisk planlægning.

Landzonen skal ikke blive til spredt parcelhusland

Danmark er opdelt i byzone, sommerhusområder og landzone. I landzonen kræver ny udstykning, ny bebyggelse og ændret anvendelse som hovedregel kommunens tilladelse efter planlovens § 35. 

Formålet er blandt andet at forhindre spredt bebyggelse i det åbne land. Landzonevejledningen fremhæver både beskyttelsen af landskabelige og jordbrugsmæssige værdier og det samfundsøkonomiske hensyn til ikke at sprede boliger på en måde, der efterfølgende udløser behov for veje, forsyning, skolebusser og anden offentlig service. 

Det er et reelt hensyn.

Hvis køb af nogle få hektar landbrugsjord automatisk gav ret til at bygge et hus, ville landbrugsjord kunne blive en genvej til billige byggegrunde i det åbne land. Over tid kunne resultatet blive netop den spredte bebyggelse, som landzonebestemmelserne blev skabt for at forhindre.

Men landbruget udgør samtidig en særlig situation.

Et landbrug kan ikke flyttes ind i et erhvervsområde. Jord, planter, dyr, vand og landskab er selve produktionsgrundlaget. Planloven anerkender derfor, at byggeri, som er erhvervsmæssigt nødvendigt for landbrugets drift, kan have en legitim placering i det åbne land. For driftsbygninger kan det efter omstændighederne ske uden egentlig landzonetilladelse, når betingelserne om erhvervsmæssig nødvendighed er opfyldt. 

Det vanskelige spørgsmål opstår, når landbruget endnu ikke findes som en færdig etableret ejendom med bygninger.

Hvordan skelner myndighederne mellem en person, der ønsker at bygge et nyt hus på landet og bruger nogle grøntsager som begrundelse – og en jordbruger, der reelt forsøger at skabe en ny produktiv bedrift?

Det spørgsmål blev meget konkret ved Svanholm på Hornsherred.

Seks små landbrug på en mark

I 2011 tog de økologisk uddannede landmænd Mira Illeris og Esben Schultz initiativ til det projekt, der senere blev til Skovvirke ved Svanholm.

I dag består Skovvirke af seks små skovlandbrug på omkring 1½ hektar hver. Jordbrugene arbejder med permakultur og skovlandbrug, og Mira og Esben har på deres eget brug blandt andet etableret madskov, nøddeskov, hønseskov og et lille off-grid hus. permakulturgaarden.dk

Men udgangspunktet var en mark.

Projektets idé var, at jordbrug og bolig skulle hænge fysisk sammen. I stedet for én stor gård med mange hektar ønskede initiativtagerne en klynge af små jordbrug, hvor familierne boede ved de arealer, de dyrkede.

Det stødte hurtigt sammen med den eksisterende planstruktur.

Frederikssund Kommune forsøgte først at skabe et almindeligt plangrundlag gennem et kommuneplantillæg. Men Naturstyrelsen nedlagde veto, fordi styrelsen vurderede, at planen var i strid med de hensyn, planlægningen skulle varetage i det åbne land og i hovedstadsområdet efter Fingerplanen. Kommuneplantillægget kunne derfor ikke vedtages. 

Projektet var med andre ord svært at placere i de eksisterende kategorier. På den ene side var der tale om nye boliger i det åbne land. På den anden side var boligerne tænkt som en integreret del af nye jordbrug.

Først anbefalede administrationen et afslag

I 2015 søgte projektet om landzonetilladelse til de første to permakulturlandbrug.

Ansøgningen beskrev en fremtidig klynge af seks småbrug med omtrent 1¼ hektar jord til hvert brug samt fællesarealer. Kommunens administration anbefalede i første omgang, at der ikke blev givet landzonetilladelse. Sagen blev imidlertid udsat politisk og senere genbehandlet. Og den 22. juni 2015 valgte Teknisk Udvalg en anden vej.

Den formelle afgørelse fra 3. juli gav efter planlovens § 35 tilladelse til at opføre de første to “erhvervsmæssigt nødvendige boliger til brug for permakulturlandbrug”. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Det er en usædvanlig afgørelse.

Kommunen accepterede på den ene side, at Svanholm Gods som stor landbrugsbedrift sagtens kunne drives uden de to boliger. Derfor kunne projektet ikke bare bruge den almindelige undtagelse for nødvendigt landbrugsbyggeri. Men kommunen vurderede samtidig, at boligerne var nødvendige for de konkrete små permakulturlandbrug, der skulle etableres på arealerne. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Dermed drejede kommunen i praksis spørgsmålet, fra: Har Svanholm Gods behov for to huse mere? Til: Har disse nye jordbrug behov for, at jordbrugerne bor ved deres produktionsarealer?

Og kommunen vurdere nu at svaret var et ja.

Boligen blev bundet til jordbruget

Tilladelsen var imidlertid langt fra en almindelig byggetilladelse til to huse i landzonen.

Frederikssund Kommune forsøgte meget bevidst at forhindre, at afgørelsen kunne bruges som en bagvej til almindeligt parcelhusbyggeri. Derfor blev retten til boligen koblet til en række krav til jordbrugsdriften.

Der skulle være landbrugsproduktion til salg. Beboerne skulle dække 75 procent af deres husholdningsbehov gennem stedets ressourcer. Det økologiske fodaftryk måtte højst være 2,4 globale hektar pr. person. Driften skulle være fossilfri. Jordens kulstofindhold skulle måles, højst 10 procent af arealet måtte jordbearbejdes, og biodiversiteten skulle fremmes. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Boligerne blev tilsvarende reguleret. De måtte højst være 80 m² indvendigt, skulle bygges af lokale naturmaterialer, forsynes med komposttoilet og efter fem år være visuelt skjult af beplantning. Boligerne måtte ikke udstykkes. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Den vigtigste bestemmelse var imidlertid en anden: Hvis betingelserne ikke blev overholdt, skulle boligerne rives ned.

Vilkårene blev tinglyst på ejendommen. Kommunen skrev direkte, at formålet var at sikre, at der funktionelt var tale om permakulturlandbrug “og ikke blot boliger”. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Det er værd at standse ved. For her løste kommunen faktisk det centrale planlægningsproblem: Hvordan kan man gøre det muligt at etablere boliger ved nye små jordbrug, uden at give en generel ret til at bygge parcelhuse på landbrugsjord?

Svaret blev: Boligens ret følger jordbrugets funktion – ikke omvendt.

Hvis jordbruget ophører, ophører grundlaget for boligen.

Skovvirke blev ikke seks nye parcelhusgrunde

En vigtig juridisk detalje er, at arealerne fortsat skulle tilhøre Svanholm Gods.

De små brug blev altså ikke udstykket som seks selvstændige byggegrunde eller seks nye traditionelle landbrugsejendomme. Svanholm udlejede arealerne til familierne, og boligerne kunne ikke senere skilles fra jordbrugsprojektet og sælges som almindelige huse. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Kommunen fremhævede selv dette i afgørelsen. Hvis permakulturdriften ophørte, og boligerne blev fjernet, ville arealet blot vende tilbage til Svanholm Gods' almindelige landbrugsdrift. Dermed blev der ikke efterladt seks nye boligejendomme i landskabet. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Det gjorde modellen mindre risikabel set fra planlægningens side. Men det viser samtidig dens begrænsning. Skovvirke skabte ikke en almindelig juridisk vej for en ung jordbruger, der køber fire hektar bar mark og ønsker at skabe en selvstændig ejendom dér.

Det lykkedes, fordi en stor eksisterende landbrugsejendom stillede arealet til rådighed, og fordi kommunen konstruerede en meget specifik § 35-tilladelse.

Planloven kunne altså rumme projektet – men kendte det ikke på forhånd

Det ville være for enkelt at konkludere, at planloven forhindrer små regenerative jordbrug. Det gjorde den ikke her. Tværtimod brugte Frederikssund Kommune planlovens mulighed for en konkret landzonetilladelse til at skabe plads til projektet. Kommunen pegede endda på, at det efter de historiske bemærkninger til by- og landzoneloven ikke havde været lovgivers hensigt at forhindre oprettelsen af nye landbrug. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Men sagen viser samtidig, hvor langt projektet skulle bevæge sig uden for den almindelige administrative hovedvej.

Først forsøg på planlægning. Så statsligt veto. Derefter en konkret landzonesag. Først anbefaling om afslag. Til sidst politisk beslutning om en skræddersyet tilladelse med omfattende, tinglyste miljø- og driftsvilkår.

Problemet er således ikke kun, hvad loven tillader.

Det er også, om den giver en ny jordbruger en forudsigelig vej.

Hvis to mennesker med et konkret produktionsprojekt skal bruge flere år på at bevise, at deres bolig faktisk hører til landbruget, mens en allerede eksisterende landbrugsejendom har velkendte regler for nødvendige driftsbygninger og boliger, opstår der en strukturel forskel mellem: at videreføre et landbrug, der allerede findes, og at skabe et nyt.

Den eksisterende gård har et administrativt forspring

Den gældende landzonevejledning illustrerer forskellen.

Et byggeri, der er erhvervsmæssigt nødvendigt for en landbrugsejendom eller en landbrugsbedrift, kan under de relevante betingelser opføres uden almindelig landzonetilladelse. Kommunen skal dog kontrollere, at byggeriet faktisk er erhvervsmæssigt nødvendigt, og placering væk fra de eksisterende bebyggelsesarealer kan udløse krav om landzonetilladelse til beliggenhed og udformning. Retsinformation

Den almindelige praksis tager således naturligt udgangspunkt i en ejendom eller bedrift, der allerede findes.

Det samme ses ved boligen. Erhvervsmæssigt nødvendige boliger kan i særlige landbrugssammenhænge accepteres, men nødvendigheden vurderes konkret ud fra blandt andet ejendommens størrelse, driftsform og funktion. Flere personer, der sammen driver en ejendom, får ikke alene af den grund ret til hver sin bolig. Lovguiden

Alt dette giver mening inden for den klassiske gårdstruktur.

Men små regenerative jordbrug kan være organiseret anderledes.

Produktionsenheden kan være meget lille. En stor del af kapitalen kan være bundet i flerårige afgrøder frem for bygninger og maskiner. Familien kan selv udføre en stor del af arbejdet. Boligen kan samtidig være tæt integreret med pasning af dyr, planteskoler, tunnelhuse, høst, direkte salg, vandstyring og andre aktiviteter på stedet.

Det gør ikke automatisk boligen erhvervsmæssigt nødvendig.

Men det betyder, at hektarstørrelsen alene siger meget lidt om behovet.

En intensiv markedshave eller planteskole på tre hektar kan have et større dagligt arbejdsbehov end en langt større mark med en årlig kornafgrøde.

Planlægningen skal derfor kunne vurdere funktionen – ikke kun arealet.

Wales har gjort undtagelsen til en kategori

Det er her, den walisiske model er interessant. Wales har ganske som Danmark et grundlæggende hensyn til at begrænse boligbyggeri i det åbne land. Men den nationale planpolitik har samtidig skabt en eksplicit kategori kaldet One Planet Development – OPD.

Den gældende Planning Policy Wales fastslår, at OPD kan bestå af en enkelt bolig, et kooperativt fællesskab eller en større bosætning og kan ligge både ved eksisterende bysamfund og ude i det åbne land. GOV.WALES

Det afgørende er ikke, at ansøgeren kalder projektet bæredygtigt.

Projektet skal dokumenteres som et samlet system.

For OPD i det åbne land kræver den nationale politik, at projektet inden for højst fem år kan dække beboernes minimumsbehov med hensyn til blandt andet indkomst, fødevarer, energi og håndtering af affald, og dette skal dokumenteres gennem en managementplan. Hvis projektet ikke kan opfylde kriterierne, skal det vurderes efter de almindelige restriktive regler for byggeri i det åbne land. GOV.WALES

Den tilhørende TAN 6 beskriver OPD som en videreudvikling af Low Impact Development-principperne. Ordningen er udtrykkeligt tænkt som en meget lav-impact udviklingsform og knytter blandt andet bolig, ressourceforbrug og arealbaseret produktion sammen. GOV.WALES

Det er ikke en generel ret til at købe billig jord og bygge et hus.

Tværtimod er dokumentationskravene omfattende.

Den walisiske regering evaluerede ordningen for perioden 2010–2022 og fandt blandt andet behov for at forenkle dele af ansøgnings- og monitoreringssystemet. Evalueringen anbefalede dog fortsat at fastholde den grundlæggende stringens i ordningens centrale kriterier. GOV.WALES

Forskellen til Danmark ligger derfor ikke primært i graden af kontrol.

Den ligger i forudsigeligheden.

Wales siger i princippet:

Denne særlige type landbaseret udvikling findes. Her er kriterierne. Kan du dokumentere, at dit projekt opfylder dem, kan det vurderes som One Planet Development.

Den danske planlov siger i højere grad:

Ny bolig i landzonen er som udgangspunkt noget, vi skal være tilbageholdende med. Kan du dokumentere så særlige omstændigheder, at projektet alligevel bør tillades?

Det er to forskellige administrative udgangspunkter.

Skovvirke ligner overraskende meget Wales

Det bemærkelsesværdige er, at Frederikssund Kommune i 2015 kom frem til noget, der på flere punkter minder om OPD.

Forskellen er først og fremmest institutionel.

I Skovvirke-sagen blev modellen opfundet i den enkelte tilladelse. I Wales findes modellen i den nationale planpolitik.

Skal et regenerativt jordbrug kunne bevise sig som et samlet system?

Det åbner et interessant spørgsmål for dansk planlægning.

En mulig fremtidig model behøver ikke give alle små jordbrug ret til en bolig.

Den kunne i stedet skabe en defineret planlægningskategori, hvor jordbrugeren skal dokumentere, at bolig og driftsbygninger er funktionelle dele af en reel landbaseret virksomhed.

Det kunne eksempelvis ske gennem en flerårig drifts- og arealplan, økonomisk plan, dokumentation af produktion og arbejdsbehov, landskabstilpasning og klare vilkår for, hvad der sker, hvis jordbruget ophører.

Skovvirke viser, at tinglyste vilkår og krav om fjernelse af boligen kan være ét juridisk værktøj til at forhindre, at den særlige tilladelse senere bliver til en almindelig boligret. Wales viser en anden konstruktion med managementplan, monitorering og en særskilt national planpolitisk kategori. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Det relevante spørgsmål er derfor ikke nødvendigvis:

Skal Danmark lempe beskyttelsen af landzonen?

En mere præcis diskussion er:

Kan beskyttelsen af landzonen kombineres med en klar juridisk vej for nye produktive jordbrug, der kan dokumentere deres funktion?

Det er en væsentlig forskel.

Planlovens beskyttelse kan være en del af løsningen

Der er også en risiko ved at stille problemstillingen forkert op. Regenerative jordbrug har ikke nødvendigvis interesse i en generel liberalisering af landzonen.

Tværtimod er et åbent land uden omfattende parcelhusspredning, spekulation og fragmentering af landbrugsarealer afgørende for muligheden for at bevare større sammenhængende produktions- og naturområder. Landzonebeskyttelsen kan derfor være en vigtig del af en regenerativ arealpolitik.

Udfordringen opstår først, hvis reglerne er så gode til at holde nye boliger ude, at de samtidig gør det unødigt vanskeligt at skabe nye jordbrug, som faktisk er afhængige af deres placering i det åbne land. Det var præcis den balance Frederikssund Kommune forsøgte at finde.

Kommunen accepterede to boliger på en sydvendt landbrugsskråning, men kun fordi boligerne var små, landskabstilpassede og uadskillelige fra den særlige jordbrugsdrift. Kommunen undersøgte også alternative placeringer og tillagde det betydning, at terrænet og solorienteringen havde en funktion i projektets energi- og vandhåndtering. Permakultur Kurser & Tidsskrift

Det er ikke planlægningens ophør. Det er i høj grad planlægning.

Fra særtilfælde til kendt mulighed

Skovvirke eksisterer i dag. De seks små skovlandbrug på omkring 1½ hektar viser dermed, at små landbaserede bosætninger ikke nødvendigvis behøver udvikle sig til almindelig spredt parcelhusbebyggelse. skovvirke.dk

Men historien viser også, at etableringen var afhængig af særlige forhold: Svanholm som eksisterende landbrugsejendom, kommunal politisk vilje og en tilladelse, der blev skræddersyet meget detaljeret til projektet.

Det er vanskeligt at omsætte til en almindelig etableringsvej for en ny jordbruger et andet sted i landet. Her er Wales interessant, ikke fordi Danmark nødvendigvis skal kopiere One Planet Development. Men fordi Wales har taget det principielle skridt at erkende, at der findes en kategori mellem almindeligt parcelhusbyggeri og den traditionelle landbrugsejendom:

En lille landbaseret virksomhed, hvor bolig, produktion og ressourceforbrug udgør ét funktionelt system. Den kategori findes fysisk allerede i Danmark. Den findes på Skovvirke.  Det juridiske spørgsmål er, om den fortsat kun skal kunne opstå gennem meget konkrete undtagelser – eller om dansk planlægning på et tidspunkt bør have et mere tydeligt sprog for den.

Når nye landbrug skal have et sted at begynde

Omstillingen af dansk landbrug kan foregå på de eksisterende bedrifter. Men det er ikke den eneste mulighed. Nogle jordbrugere vil begynde med få hektar. Nogle vil forpagte jord. Nogle vil dyrke grøntsager intensivt. Andre vil plante træer, frugt og nødder og opbygge produktionssystemer, der først når fuld produktivitet efter mange år. For dem kan spørgsmålet om planloven komme før næsten alle andre: Må jeg overhovedet etablere mig her?

Skovvirke viser, at det danske plansystem kan svare ja. Men også at svaret kan kræve et projekt og en kommune, der er villige til at gå langt for at finde en juridisk konstruktion, som både beskytter det åbne land og giver det nye jordbrug en reel mulighed.

Wales har forsøgt at gøre dette dilemma til en del af selve planpolitikken. Det efterlader et relevant spørgsmål for Danmark: Kan vi skabe en mere forudsigelig vej for nye små jordbrug – uden samtidig at skabe en bagdør til spredt boligbyggeri i det åbne land?

Skovvirke tyder på, at de to hensyn ikke nødvendigvis er modsætninger. De kan bindes sammen gennem krav til produktion, arealanvendelse, landskab, ressourceforbrug og en juridisk kobling mellem boligen og jordbrugets fortsatte drift.

Det er måske netop dér, den videre diskussion om planloven bør begynde.